CASACIÓN Nº 31952-2022 LIMA

Lima, veinticuatro de agosto de dos mil veintitrés. -

LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA. -

I. VISTA La causa número treinta y un mil novecientos cincuenta y dos - dos mil veintidós; en Audiencia Pública llevada a cabo en la fecha, integrada por los señores Jueces Supremos: De La Rosa Bedriñana - presidenta, Ampudia Herrera, Cartolín Pastor, Linares San Román y Corante Morales y luego de verificada la votación con arreglo a ley, se emite la siguiente sentencia: iv.1. Materia de casación Viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Metropolitana de Lima, con fecha treinta y uno de enero de dos mil veintidós, obrante a fojas doscientos cincuenta del expediente principal digital, contra la sentencia de vista contenida en la resolución número tres, de fecha diez de diciembre de dos mil veintiuno, obrante a fojas doscientos dieciséis del expediente principal digital, que revocó la sentencia apelada contenida en la resolución número seis, de fecha veintiuno de enero de dos mil veintiuno, obrante a fojas ciento setenta y ocho del expediente principal digital, que declaró infundada la demanda; y, reformándola, la declaró fundada.

 iv.2. Antecedentes 

1.2.1. Demanda La empresa Punto Visual Sociedad Anónima, mediante escrito ingresado el veintitrés de mayo de dos mil diecinueve, obrante a fojas cincuenta y ocho del expediente principal digital, presenta demanda contenciosa administrativa, formulando las siguientes pretensiones: Pretensión principal: Se declare la nulidad total de la Resolución Gerencial Nº 287-2019-MML-GFC, de fecha veinte de marzo de dos mil diecinueve, que declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por Punto Visual Sociedad Anónima contra la Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018-MML-GFC-SCS, de fecha veintinueve de octubre de dos mil dieciocho, dándose por agotada la vía administrativa. Primera pretensión accesoria a la pretensión principal: Se declare la nulidad total de la Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018-MML-GFC-SCS, de fecha veintinueve de octubre de dos mil dieciocho, que declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho. Segunda pretensión accesoria a la pretensión principal: Se declare la nulidad total de la Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho, a través de la cual, se resolvió sancionar a Punto Visual Sociedad Anónima por la supuesta infracción denominada “construir u ocupar en áreas del sistema vial metropolitano”, código 08-0309, por la instalación de un elemento publicitario ubicado en Av. San Borja Norte, cuadra 8, frente al predio Nº 876, distrito de San Borja, con el monto de S/ 4,150.00 y con la medida complementaria de retiro. 

1.2.2. Sentencia de primera instancia El Décimo Primer Juzgado Especializado en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, por medio de la sentencia contenida en la resolución número seis, de fecha veintiuno de enero de dos mil veintiuno, obrante a fojas ciento setenta y ocho del expediente principal digital, resolvió declarar infundada la demanda, sin costas ni costos. 

1.2.3. Sentencia de vista La Tercera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante la sentencia de vista contenida en la resolución número tres, de fecha diez de diciembre de dos mil veintiuno, obrante a fojas doscientos dieciséis del expediente principal digital, revocó la sentencia contenida en la resolución número seis, de fecha veintiuno de enero de dos mil veintiuno, obrante a fojas ciento setenta y ocho del expediente principal digital, que declaró infundada la demanda; y, reformándola la declaró fundada; en consecuencia, declaró nulas la Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho, Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018-MML-GFC-SCS, de fecha veintinueve de octubre de dos mil dieciocho y la Resolución Gerencial Nº 287-2019-MML-GFC, de fecha veinte de marzo de dos mil diecinueve. 

1.2.4. Fundamentos del recurso de casación Mediante resolución de fecha ocho de junio de dos mil veintitrés del cuaderno de casación, se ha declarado procedente el recurso de casación interpuesto por la demandada Municipalidad Metropolitana de Lima por las siguientes causales: 

a) Infracción normativa de la Ordenanza Nº 1014-MML. Señala que, como se puede advertir de la sentencia de vista, el Colegiado al resolver la causa, no se ha referido, ni mucho menos ha analizado la Ordenanza Nº 1014-MML, con la que se modificó la Ordenanza Nº 984-MML, que regula el Nuevo Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas derivadas de la función fiscalizadora, norma que resulta pertinente para resolver el caso de autos, ya que a través de la Ordenanza Nº 1014-MML se introduce la infracción con código 08-0309: “construir u ocupar en áreas del sistema vial metropolitano”. Entonces, indica que, fue a partir de la entrada en vigencia de la Ordenanza Nº 1014-MML, que en la Ordenanza Nº 984-MML ya se encuentra tipificada la infracción antes citada, la misma que sanciona todas aquellas actividades (construcción y ocupación) en áreas del sistema vial metropolitano, entre ellos, la instalación de paneles de publicidad; sin embargo, en la sentencia de vista, no se ha razonado sobre la base de dicho ordenamiento, sino, antes bien, se ha obviado la aplicación de dicho precepto normativo, habiendo tan solo razonado sobre la posterior Ordenanza Nº 1213-MML, la misma que no modifica, altera o sustituye el tipo infractor, sino por el contrario, introduce expresamente nuevas causales para la imposición de sanciones como es las instalaciones de suministros (agua, luz, gas), constituyendo todas un único régimen municipal de aplicación de sanciones administrativas derivadas de la función fiscalizadora. Manifiesta de forma categórica que, las infracciones respecto a las obras en áreas de uso público en materia de urbanismo, tipificadas en la Tabla de Tipificación y la Escala de Multas de la Ordenanza Nº 1014-MML, que modifica la Ordenanza Nº 984-MML, no están relacionadas únicamente a la ejecución de obras de instalación de conexiones domiciliarias como erróneamente se considera en la sentencia impugnada. Finalmente, indica que la Sala Superior no tomó en consideración que el código 08-0309: “construir u ocupar en áreas del sistema vial metropolitano” fue tipificado como infracción en materia de urbanismo en el Nuevo Régimen Municipal de Aplicación de Sanción Administrativa, a través de la Ordenanza Nº 1014-MML, publicada el dieciocho de junio de dos mil diecisiete, dentro de la línea de acción 08: urbanismo, 8.3 obras en área de uso público, quedando demostrado que el código en cuestión preexistió antes de la Ordenanza Nº 1213-MML con la aprobación del régimen especial para la autorización de conexiones domiciliarias en vías del cercado y vías metropolitanas de la provincia de Lima. 

b) Infracción normativa por interpretación errónea de la Tercera Disposición Final y Complementaria de la Ordenanza Nº 1213-MML. Considera que, la Sala Superior en la sentencia de vista realizó una interpretación errónea de la norma municipal aplicable, pues, de modo alguno, se verifica que la infracción que se ha imputado a la demandante, la de “construir u ocupar en áreas del sistema vial metropolitano” dentro de conexiones domiciliarias, sino por haber instalado un anuncio publicitario en áreas del sistema vial metropolitano, conforme al cuadro de infracciones de la Ordenanza Nº 1014-MML que modifica la Ordenanza Nº 984-MML. Señala que, el criterio que maneja la Municipalidad Metropolitana de Lima no es ambiguo, sino todo lo contrario, quedando plenamente respaldado que la conducta imputada a la demandante fue la tipificada en la Ordenanza Nº 984-MML y modificatorias, consistente en “construir u ocupar en áreas del sistema vial metropolitano” en materia de urbanismo y no la conducta consistente en “construir u ocupar en áreas del sistema vial metropolitano” como consecuencia de conexiones domiciliarias contemplada en la Ordenanza Nº 1213-MML. Agrega que, la Ordenanza Nº 1213-MML dispuso que la infracción se incorpore al Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas (RASA) y al Anexo 1 del Cuadro Único de Infracciones y Sanciones (CUIS), aprobado por la Ordenanza Nº 984-MML; por ende, la infracción imputada pasó a formar parte del régimen general de aplicación de sanciones administrativas de la Municipalidad Metropolitana de Lima, lo que implica que, en tanto la conducta desplegada configure los elementos objetivos y subjetivos del tipo, la autoridad se encuentra habilitada para imputar la comisión de dicha infracción y, de ser el caso, imponer la sanción correspondiente. Por último, considera que la conducta imputada como infracción en el presente caso, se encuentra prevista expresamente en normas con rango de ley, como lo es la Ordenanza Nº 984-MML, siendo irrelevante para el caso si la ocupación de la vía se ha originado por una construcción de obra referida a conexiones domiciliarias o anuncios publicitarios. Dicha circunstancia no forma parte de los elementos objetivos del tipo infractor en el código de infracción impuesto; por lo que, en el razonamiento realizado por el Ad quem no se advirtió la incorporación de las infracciones de la Ordenanza Nº 1213-MML al cuadro de infracciones establecidas en la Ordenanza Nº 984-MML. 

II. CONSIDERANDO 

Primero. - Delimitación del pronunciamiento casatorio Atendiendo a las causales declaradas procedentes, tenemos que, sobre las contenidas en los literales a) y b), el análisis se hará de forma conjunta, al ser ambas de naturaleza material y por estar estrechamente relacionadas. - Respecto a la infracción normativa de la Ordenanza Nº 1014-MML y por interpretación errónea de la Tercera Disposición Final y Complementaria de la Ordenanza Nº 1213-MML. 

Segundo. - Sobre lo actuado en sede administrativa 

2.1. Informe Final de Instrucción Nº 6834-2018/MML-GFC-SOF-CVM de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho, obrante a fojas ciento veintitrés del expediente administrativo digital, el mismo que hace referencia al Acta de Fiscalización Municipal Nº 0016176-2018, de fecha veintiocho de junio de dos mil dieciocho la Municipalidad Metropolitana de Lima dejó constancia de la comisión de la infracción con código 08-0309 por parte de la empresa Punto Visual Sociedad Anónima, esto por haber ocupado sin autorización áreas del Sistema Vial Metropolitano con un elemento publicitario tipo paleta ubicado en la Av. San Borja Norte, cuadra 8, frente al predio Nº 876, berma central, distrito de San Borja, infringiendo la Ordenanza Nº 341-MML, Ordenanza Nº 203 y la Ordenanza Nº 1894-MML y se realizó el respectivo registro fotográfico. Dicho informe final recomendó la imposición de la Resolución de Sanción Administrativa correspondiente y, con ello, la continuación del procedimiento administrativo sancionador iniciado con la Notificación de Cargo Nº 0016112-2018, de fecha veintiocho de junio de dos mil dieciocho, la cual, prevé un monto de multa equivalente a 1 UIT y la medida complementaria de “retiro”, en cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ordenanza Nº 984-MML y sus modificatorias. 

2.2. Mediante Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SCS, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho, obrante a fojas treinta y tres del expediente administrativo digital, se resolvió sancionar a Punto Visual Sociedad Anónima, aplicándole una multa administrativa cuyo monto asciende a S/ 4,150.00 soles por la infracción con código 08-0309 denominada “construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano”, además, se dispuso la medida complementaria de “retiro”. 

2.3 Con Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018-MML-GFC-SCS, de fecha veintinueve de octubre de dos mil dieciocho, obrante a fojas veintisiete del expediente administrativo digital, se resolvió declarar infundado el recurso de reconsideración interpuesto por el apoderado de la empresa Punto Visual Sociedad Anónima contra la Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho. 

2.4. Mediante Resolución Gerencial Nº 287-2019-MML-GFC, de fecha veinte de marzo de dos mil diecinueve, obrante a fojas cinco del expediente administrativo digital, se resolvió declarar infundado el recurso de apelación interpuesto por Punto Visual Sociedad Anónima contra la Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018-MML-GFC-SCS, de fecha veintinueve de octubre de dos mil dieciocho, que a su vez, declaró infundado el recurso de reconsideración contra la Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho; en consecuencia, confírmese en todos sus extremos la Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018-MML-GFC-SCS, de fecha veintinueve de octubre de dos mil dieciocho. 

Tercero. - Sobre la autonomía de las municipalidades 

3.1. Respecto a las causales de los literales a) y b), y teniendo en cuenta la discusión materia del presente proceso, el artículo 194° de la Constitución Política del Estado, señala expresamente lo siguiente: “Artículo 194°. - Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. […]” (subrayado agregado). 

3.2. Por su parte, la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, en el artículo II de su Título Preliminar, prescribe que: “Artículo II.- Autonomía. - Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico” (subrayado agregado). 

3.3. Por su parte, el Tribunal Constitucional en el cuarto y quinto fundamento de la sentencia recaída en el Expediente Nº 010-2003-AI/TC ha indicado que: “4. […] En efecto, dicha garantía permite a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en dichos ámbitos; es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las potestades necesarias que garanticen su autogobierno. 5. Sin embargo, no debe confundirse autonomía con autarquía, pues desde el mismo momento en que el ordenamiento constitucional lo establece, su desarrollo debe realizarse respetando a ese ordenamiento jurídico. Ello permite concluir que la autonomía no supone una autarquía funcional, o que alguna de sus competencias pueda desvincularse total o parcialmente del sistema político, o del propio orden jurídico en el que se encuentra comprendido todo gobierno municipal” (subrayado agregado). 

3.4. Sobre lo último que hemos citado, el Tribunal Constitucional muchos años antes, en el literal d) del apartado 3.3 de la sentencia emitida en el Expediente Nº 004-96-I/TC dejó en claro que: “d) Al no tener la garantía institucional de la autonomía administrativa de las municipalidades el carácter de absoluto, sino encontrarse sometido a limitaciones, en cuanto órganos del Estado de carácter vecinal, el órgano legislativo se encuentra en la libertad de dar formar, acuñar, estructurar y concretizar los términos en los que debe entenderse tal autonomía, sin que ello importe, naturalmente, que el Estado les imponga instrucciones y les preste tutela, en la facultad de las municipalidades de autodeterminación responsable, esto es, en la libertad de decisión para hacer frente a las tareas que son de su competencia […]” (subrayado agregado). 

3.5. En ese contexto normativo y jurisprudencial, queda claro que los gobiernos municipales gozan de autonomía en diversos ámbitos como el político, económico y administrativo, pero siempre que sea en aspectos que estén en sus competencias y, con ello, garantizar la viabilidad de su autogobierno a fin de alcanzar los objetivos trazados con la ciudadanía. Ahora bien, es importante ratificar que autonomía no es sinónimo de autarquía, por lo que, esa independencia con la que cuentan las municipalidades no es absoluta, sino antes bien, se encuentra limitada, consecuentemente no se puede alejar total o parcialmente de lo previsto en el ordenamiento jurídico vigente o de las disposiciones generales que se dan a nivel político por las autoridades correspondientes. Por lo tanto, de no respetarse los referidos alcances de la autonomía municipal, es viable afirmar que los servidores o funcionarios deberán asumir las responsabilidades que correspondan, ya que frente a los excesos no solo se perjudica a la sociedad sino también al Estado. 

Cuarto. - Sobre la potestad para emitir ordenanzas municipales e imponer sanciones 

4.1. De otro lado, la propia Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, en sus artículos 40° y 46° indica claramente lo siguiente: “Artículo 40.- Ordenanzas Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa. […]. Artículo 46.- Sanciones Las normas municipales son de carácter obligatorio y su incumplimiento acarrea las sanciones correspondientes, sin perjuicio de promover las acciones judiciales sobre las responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar. Las ordenanzas determinan el régimen de sanciones administrativas por la infracción de sus disposiciones, estableciendo las escalas de multas en función de la gravedad de la falta, así como la imposición de sanciones no pecuniarias. Las sanciones que aplique la autoridad municipal podrán ser las de multa, suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralización de obras, demolición, internamiento de vehículos, inmovilización de productos y otras. […]” (subrayado agregado). 

4.2. Al respecto, al ser las municipalidades órganos de gobierno, es razonable que necesiten generar un marco normativo para cumplir con sus funciones frente a la ciudadanía, es por ello que, producto de la autonomía que tienen, su ley orgánica les ha conferido la facultad de emitir las denominadas ordenanzas municipales tanto a nivel distrital como provincial, para que regulen ciertas circunstancias que se encuentren dentro de sus competencias. Es importante recordar que una ordenanza municipal es la norma de la más alta jerarquía que pueden ser expedidas por los gobiernos locales, es decir, tienen rango de ley y solo pueden ser cuestionadas a través del control abstracto que permite el proceso de inconstitucionalidad, tal como se encuentra previsto en el inciso 41 del artículo 200° de la Constitución Política del Estado. 

4.3. Siendo así, y partiendo de la idea de que las municipalidades tienen la prerrogativa de regular algunas cuestiones de su competencia, es que resulta perfectamente viable que, a través de ordenanzas municipales (las mismas que son de estricto e ineludible cumplimiento), se contemplen una serie de infracciones que podrían ser cometidas por personas naturales o jurídicas dentro de los límites territoriales e institucionales que tienen cada gobierno local, por lo que, frente a la comisión de algunas faltas debidamente tipificadas, es razonable la imposición de ciertas sanciones, las mismas que pueden ser pecuniarias o no. Dentro de las primeras, tenemos a las multas con sus respectivas escalas y, en las segundas, encontramos a la suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralización de obras, demolición, internamiento de vehículos, inmovilización de productos y otras, todas ellas, deberán ser proporcionales en relación a la falta que se hubiera cometido. 

Quinto. - Sobre el Sistema Vial Metropolitano de Lima 

5.1. Con fecha seis de diciembre de dos mil uno, se publicó en el diario oficial “El Peruano” la Ordenanza Nº 341-MML que lleva como título “Aprueban el Plano del Sistema Vial Metropolitano de Lima”. De dicha ordenanza, debemos rescatar lo prescrito en el artículo primero, artículo segundo, artículo sexto y artículo sétimo que indican lo siguiente: 

“Artículo Primero. - Aprobar el Plano del Sistema Vial Metropolitano de Lima signado con la nomenclatura SVM-1999, que define la estructura vial del Área Metropolitana de Lima - Callao; la clasificación de vías, los Intercambios Viales y/o Pasos a Desnivel y 552 Láminas que contienen las Secciones Viales Normativas. 

Artículo Segundo. - La clasificación de Vías para Lima Metropolitana considera las siguientes categorías: - Vía Expresa - Nacional / Regional - Subregional - Metropolitana - Vía Arterial - Vía Colectora - Vía Local 

Artículo Sexto. - Las áreas que forman parte del Derecho de Vía tanto las vías propiamente dichas como los Intercambios Viales- son de uso público irrestricto, inalienables e imprescriptibles, quedando terminantemente prohibida su utilización para otros fines, bajo responsabilidad administrativa, civil y penal de los funcionarios o autoridades responsables. Para el uso temporal del Derecho de Vía de las vías Expresas, Arteriales y Colectoras e Intercambios Viales, por la ejecución de obras u otros factores o eventos no previstos, se requiere en todos los casos de la autorización administrativa de la Municipalidad Metropolitana de Lima, expedida con arreglo a los procedimientos establecidos. […] 

Artículo 7.- Intervención en el Sistema Vial Metropolitano 

7.1. La Municipalidad Metropolitana de Lima tiene a su cargo la formulación, ejecución y mantenimiento de los Proyectos de Inversión Pública para la creación, ampliación, mejoramiento, recuperación, rehabilitación, semaforización, señalización vertical y horizontal, ornato, publicidad y mobiliario urbano de las Vías Expresas, Arteriales y Colectoras del Sistema Vial Metropolitano, de los Intercambios Viales y de todas las Vías Locales del Cercado de Lima. Estas labores serán efectuadas en coordinación con las Municipalidades Distritales de la jurisdicción donde se localicen dichas vías” (subrayado agregado). 

5.2. Posteriormente, el diez de julio de dos mil quince, se publicó en el diario oficial “El Peruano” la Ordenanza Nº 1894-MML que lleva como título “Ordenanza que declara de interés metropolitano el respeto y salvaguarda de la intangibilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad de las vías del Sistema Vial Metropolitano”. De la referida ordenanza, debemos rescatar lo expuesto en los artículos primero, quinto, sexto y octavo, que señalan: 

“Artículo Primero. - Constituyen derecho de vía del Sistema Vial Metropolitano, las áreas reservadas por la Municipalidad Metropolitana de Lima, tanto de las vías metropolitanas, como de los intercambios viales a desnivel y/o sujetos a estudios especiales, de acuerdo con la clasificación vial, el Plano del Sistema Vial Metropolitano y las secciones viales normativas. Los derechos de vía comprenden el suelo, el subsuelo y el sobresuelo, teniendo calidad de bienes de uso y dominio público irrestricto. 

Artículo Quinto.- Constituye infracción la construcción u ocupación, con edificaciones permanentes o temporales, que se ejecute sobre las áreas integrantes del Sistema Vial Metropolitano, sin autorización de la Municipalidad Metropolitana de Lima, estando el infractor sujeto a la correspondiente sanción establecida en el Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas, así como la medida complementaria respectiva, que incluye el retiro o demolición de las edificaciones ilegales por cuenta del infractor, sin perjuicio de las acciones judiciales que pudieran corresponder en defensa de los intereses de la ciudad. 

Artículo Sexto. - Precisar que la única modalidad de ocupación temporal sobre las áreas constituidas como derecho de vía del Sistema Vial Metropolitano, se realizará a través del procedimiento denominado Autorización de Uso Temporal Conforme, el cual es regulado de acuerdo a lo establecido en la Ordenanza Nº 341 y modificatorias. Dicha autorización debe obtenerse antes de iniciar cualquier tipo de ocupación, no siendo procedente regularizaciones ante el incumplimiento de lo dispuesto en este artículo. 

Artículo Octavo. - En todo lo no regulado en la presente Ordenanza, continúan vigentes las disposiciones aprobadas en la Ordenanza Nº 341 y modificatorias” (subrayado agregado). 

5.3. En ese contexto normativo, queda en evidencia que desde el dos mil uno, la Municipalidad Metropolitana de Lima aprobó el Plano del Sistema Vial Metropolitano, indicando que en el mismo se encuentran las categorías de vía expresa, vía arterial, vía colectora y vía local, siendo esta clasificación de carácter funcional, por lo que la misma se basa en la finalidad que cumplen en la ciudad. Las vías expresas son aquellas que evidencian altos volúmenes de vehículos que circulan a altas velocidades en un clima de flujo libre e ininterrumpido, descartando la presencia de vehículos menores. Por su parte, las vías arteriales, también soportan altos volúmenes de vehículos, pero con velocidades medias y sí aceptan el tránsito de diversos tipos de vehículos. Las vías colectoras tienen como principal objetivo llevar el tráfico desde un sector urbano hacia las vías arteriales y/o expresas, permitiendo el tránsito de paso y dan acceso a propiedades adyacentes. Por último, tenemos las vías locales, cuya función es dotar de acceso a los predios o lotes contiguos. 

5.4. Asimismo, es importante dejar en claro que las vías que conforman el Sistema Vial Metropolitano son de exclusivo uso público a fin de que cumplan con sus objetivos, por lo que está totalmente prohibido que se empleen para otros fines como la construcción u ocupación con edificaciones permanentes o temporales sin la autorización de la Municipalidad Metropolitana de Lima que es la que tiene a su cargo la formulación, ejecución y mantenimiento de los proyectos de inversión pública que tengan que ver con las vías expresas, arteriales y colectoras del Sistema Vial Metropolitano, por lo que, de estar en este último escenario, la persona natural o jurídica infractora deberá ser sancionado con el Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones que corresponda. 

5.5. Sin perjuicio de lo expuesto en el punto precedente, es importante tener en cuenta que, de forma excepcional, la Municipalidad Metropolitana de Lima, siguiendo el procedimiento administrativo denominado Autorización de Uso Temporal Conforme, puede extender el respectivo permiso para ejecutar obras u otros eventos de duración transitoria, precisando que la autorización se debe obtener con antelación a la ocupación efectiva de cualquiera de las vías que conforman el Sistema Vial Metropolitano de Lima, consecuentemente, queda descartada cualquier opción de regularización posterior a la ocupación misma por parte de cualquier persona natural o jurídica. 

Sexto. - Sobre la derogación o modificación tácita de la norma y el principio de posterioridad o de cronología 

6.1. La Constitución Política del Estado en su artículo 103° prescribe taxativamente lo siguiente: “Artículo 103.- Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga sólo por otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad. Constitución no ampara el abuso del derecho” (subrayado agregado). 

6.2. A nivel infraconstitucional, el Código Civil vigente en el artículo I de su Título Preliminar señala que: “Artículo I.- Abrogación de la ley La ley se deroga sólo por otra ley. La derogación se produce por declaración expresa, por incompatibilidad entre la nueva ley y la anterior o cuando la materia de ésta es íntegramente regulada por aquélla. Por la derogación de una ley no recobran vigencia las que ella hubiere derogado” (subrayado agregado). 

6.3. El Tribunal Constitucional en el punto cincuenta y cuatro de la sentencia emitida en el Expediente Nº 0047-2004-AI/TC señaló lo siguiente: “54.A lo largo de la historia del derecho la legislación de cada país ha establecido principios de esta naturaleza, ya sea de forma explícita o implícita. En relación a ello, se pueden citar los diez siguientes: […] b) Principio de posterioridad Esta regla dispone que una norma anterior en el tiempo queda derogada por la expedición de otra con fecha posterior. Ello presume que cuando dos normas del mismo nivel tienen mandatos contradictorios o alternativos, primará la de ulterior vigencia en el tiempo. Dicho concepto se sustenta en el artículo 103° de la Constitución y en el artículo 1° del Título Preliminar del Código Civil” (subrayado agregado). 

6.4. El propio Tribunal Constitucional, en un caso posterior, específicamente en el fundamento once de la sentencia emitida en el Expediente Nº 0025-2010-PI/TC señaló lo siguiente: “11. Por lo general, la decisión de no aplicar una norma a un supuesto determinado no está asociada en calidad de potestas a ningún órgano del Estado en particular. Así sucedería cuando se determina que una norma no se aplica por desuetudo; cuando la inaplicación se debe a una vacatio legis, o esta es efecto de la utilización de los criterios de lex specialis derogat lex generali o lex posteriori derogat lex priori (particularmente, en los casos de derogación tácita) al resolverse una antinomia normativa. En cualquiera de estos casos, cualquier órgano o sujeto de aplicación del derecho puede determinar la inaplicabilidad de la norma, no requiriendo que se le reconozca una competencia jurídica-estatal para ello” (subrayado agregado). 

6.5. Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de la República en la Casación Nº 3189-2012-Lima Norte, que contiene el Quinto Pleno Casatorio Civil, en el fundamento doscientos veinte, ha indicado lo siguiente: “220. La derogación tácita “(...) resulta de la incompatibilidad, contradicción o absorción, entre las disposiciones de la ley nueva y de la antigua. Este principio se deriva del aforismo romano: lex posterior derogat priori. Así, la incompatibilidad entre dos normas resulta de la imposibilidad de su aplicación concurrente (...)”2. Este es el caso de los conflictos diacrónicos de normas, el cual se soluciona con la aplicación de la ley posterior en el tiempo, en cuanto a su emisión; toda vez que, no corresponde aplicar las dos normas al mismo tiempo” (subrayado agregado). 

6.6. En ese sentido, para esta Sala Suprema, queda claro que el principio de posterioridad o también llamado como principio de cronología, se sustenta en el aforismo lex posterior derogat lex priori, el cual, está relacionado a un supuesto de abrogación o derogación tácita de normas que tengan una misma jerarquía e implica que, de existir una norma nueva que sea incompatible con una norma anterior, se debe entender que la primera prevalece al haber derogado la más antigua aunque no lo señale expresamente y sobre todo, porque en el marco del principio de seguridad jurídica no es aceptable que coexistan dos normas aplicables al mismo tiempo.

6.7. A modo de complemento, es importante destacar que, para aplicar el principio posterioridad o principio de cronología las normas en conflicto deben tener el mismo rango, pues, de no ser así, en aplicación del principio de jerarquía normativa se debe preferir la de mayor nivel, esto, a la luz de lo consagrado en el artículo 51°3 de la Constitución Política del Estado. 

6.8. De otro lado, para esta Sala Suprema corresponde precisar que, si bien de lo citado hasta el momento, solo se ha hecho referencia a la derogación tácita (entendida como eliminación implícita de una noma existente por una norma posterior), nada impide entender que existe también lo que se conoce como modificación tácita (entendida como la reforma implícita de una noma previa por una nueva norma), ello, en mérito a que ambas instituciones siguen un mismo objetivo, esto es, evitar la concurrencia paralela de normas que colisionen entre sí, lo cual, de presentarse, ocasionaría una mayor incertidumbre jurídica. 

6.9. Finalmente, y tomando en cuenta lo señalado en el punto precedente, corresponde precisar que la derogación o modificación tácita de una norma antigua por una nueva norma, puede ser total o parcial, es decir, en este último supuesto cabe la posibilidad de que solo una parte de la norma anterior sea modificada, conllevando a que se mantenga subsistente y vigente su contenido restante. En contexto, resulta imprescindible analizar exhaustivamente y determinar los alcances de la nueva norma que estaría modificando o derogando tácitamente la norma anterior, esto, con el objetivo de no distorsionar la verdadera voluntad del legislador. 

Séptimo. - Sobre el régimen de infracciones y sanciones de la Municipalidad Metropolitana de Lima 

7.1. Con fecha siete de enero de dos mil siete, se publicó en el diario oficial “El Peruano” la Ordenanza Nº 984-MML que llevó inicialmente como título “Nuevo Régimen Municipal de aplicación de sanciones administrativas derivadas de la función fiscalizadora”; sin embargo, tal denominación fue modificada por la Ordenanza Nº 2036-MML, publicada en “El Peruano” el tres de abril de dos mil diecisiete, pasando a tener como título “Ordenanza Nº 984-MML y modificatorias - Ordenanza que aprobó el Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas (RASA) de la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Anexo I: Cuadro de Infracciones y Sanciones (CUIS) de la Municipalidad Metropolitana de Lima”. A modo de complemento, es importante tener presente que, con la Segunda Disposición Final y Transitoria de la Ordenanza Nº 984-MML, se aprobó el Anexo I con el que se estableció la tipificación y la escala de multas aplicables dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

7.2. La aludida Ordenanza Nº 984-MML titulada finalmente como “Ordenanza Nº 984-MML y modificatorias - Ordenanza que aprobó el Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas (RASA) de la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Anexo I: Cuadro de Infracciones y Sanciones (CUIS) de la Municipalidad Metropolitana de Lima”, en los artículos I y III de su Título Preliminar y en el artículo 1°, se señala expresamente lo siguiente: “Artículo I.- Potestad sancionadora de la municipalidad metropolitana de lima. La potestad sancionadora de la Municipalidad Metropolitana de Lima se encuentra reconocida por la Ley Orgánica de Municipalidades. La potestad sancionadora implica la tipificación de las conductas constitutivas de infracción, la fiscalización, la instauración del proceso administrativo sancionador y eventualmente la aplicación de sanciones ante el incumplimiento de las disposiciones municipales. Artículo III.- Finalidad El Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas tiene por finalidad establecer las disposiciones generales orientadas a estructurar el procedimiento sancionador, garantizando al ciudadano la correcta aplicación de sanciones ante el incumplimiento de las normas administrativas municipales. Artículo 1°. - Objeto La presente Ordenanza tiene como objeto lograr el cambio voluntario y adecuación de las conductas que puedan tipificarse como infracciones a las disposiciones municipales administrativas. El Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas, está constituido por el procedimiento de fiscalización y control del cumplimiento de las disposiciones administrativas de la Municipalidad Metropolitana de Lima”. 

7.3. El dieciocho de junio de dos mil siete, se publicó en el diario oficial “El Peruano” la Ordenanza Nº 1014-MML titulada “Modifican Ordenanza Nº 984 - Nuevo Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas derivadas de la Función Fiscalizadora”, siendo que con dicha ordenanza se modificó expresamente los artículos 11°, 12°, 15°, 19°, 21°, 22°, 28°, 29°, 30°, 31°, 32° y 34° de la aludida Ordenanza Nº 984 - Nuevo Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas derivadas de la Función Fiscalizadora. Además, en el artículo segundo de la Ordenanza Nº 1014-MML se estableció que: “Artículo Segundo. - Modificar la segunda Disposición Final y Transitoria respecto al ANEXO I: que establece la Tipificación y la Escala de Multas aplicables dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Metropolitana de Lima, conforme al anexo que forma parte integrante de la presente ordenanza, así como el suprimir de la Ordenanza Nº 984 la aprobación de los ANEXOS II y III” (subrayado agregado). En el anexo de la Ordenanza Nº 1014-MML con el que se establece la tipificación y la escala de multas aplicables dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Metropolitana de Lima, podemos encontrar en el apartado 8.3 titulado “obras de uso público” de la línea de acción “urbanismo”, lo siguiente: 8.3 ÁREAS DE USO PÚBLICO

7.4. El veintitrés de noviembre de dos mil siete, se publicó en el diario oficial “El Peruano” la Ordenanza Nº 1094-MML titulada “Regulan la ubicación de anuncios y avisos publicitarios en la provincia de Lima”, siendo que en los artículos 2° y 8° así como en la Sexta Disposición Final se indicó lo siguiente: “Artículo 2º.- Objetivo. - La presente Ordenanza regula los aspectos técnicos y administrativos que norman la ubicación de anuncios y avisos publicitarios en la Provincia de Lima, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política del Perú, la Ley Orgánica de Municipalidades, el Reglamento Nacional de Edificaciones, y demás normas aplicables; con la finalidad de preservar la seguridad de las personas, de la vía pública y de los predios urbanos, así como el orden, el ornato y la estética de la ciudad. Artículo 8º.- Competencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima. - Corresponde a la Municipalidad Metropolitana de Lima: 1.- Regular en la Provincia de Lima la autorización para ubicación de anuncios y avisos publicitarios. 2.- Autorizar la ubicación de anuncios y avisos publicitarios en: […] c.- Los bienes de uso público de las vías del Sistema Vial Metropolitano. Sexta. - Infracciones y Sanciones. - Incorpórese a la Ordenanza Nº 984 y su modificatoria Ordenanza Nº 1014 que aprueba el Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas derivadas de la Función Fiscalizadora, el cuadro que establece la tipificación y escala de multas aplicables dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Metropolitana de Lima de sanciones, que como Anexo 2 forma parte de la presente Ordenanza (subrayado y resaltado agregado)”. 

7.5. El veintitrés de enero de dos mil nueve, se publicó en el diario oficial “El Peruano” la Ordenanza Nº 1213-MML titulada “Aprueban régimen especial para la autorización de conexiones domiciliarias en vías del Cercado y vías metropolitanas de la provincia de Lima”, siendo que en los artículos 1°, 2° y 17° así como en la Tercera Disposición Final y Complementaria, se prescribe que: “Artículo 1º.- Finalidad La presente Ordenanza tiene como finalidad establecer el marco jurídico normativo que regula específicamente los aspectos técnicos y administrativos para la autorización de conexiones domiciliarias de los servicios públicos de agua, desagüe, energía eléctrica y gas natural; en las vías del Cercado de Lima y vías de jurisdicción metropolitana en el marco de la Ordenanza Nº 203-MML publicada el 28 de enero del año 1999. Artículo 2º.- Alcances Se encuentra comprendida dentro de la presente Ordenanza la autorización de: 2.1. Conexiones Domiciliarias de agua y desagüe 2.2. Conexiones Domiciliarias de energía eléctrica 2.3. Conexiones Domiciliarias de gas natural. Artículo 17º.- Tipos de infracción a la disposición municipal. - Las infracciones en que incurran las personas naturales o jurídicas que ejecuten obras de instalación de conexiones domiciliarias por incumplimiento de las obligaciones y prohibiciones establecidas en la presente Ordenanza son: […] g) Construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano. DISPOSICIONES FINALES Y COMPLEMENTARIAS Tercera. - INFRACCIONES Y SANCIONES Incorpórese a la Ordenanza Nº 984-MML publicada el 07 de enero del 2007 y su modificatoria Ordenanza Nº 1014-MML publicada el 18 de junio del 2007 que aprueba el Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas derivadas de la Función Fiscalizadora, el cuadro de Infracciones y Sanciones aplicables dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Metropolitana de Lima, que como Anexo 1 forma parte de la presente Ordenanza (subrayado y resaltado agregado)”. En el Anexo 1 de la Ordenanza Nº 1213-MML obra el cuadro de infracciones y sanciones, indicando en el apartado 8.3 titulado “obras en aéreas de uso público” que se entiende es la línea de acción “urbanismo”, lo siguiente: 8.3 OBRAS EN ÁREAS DE USO PÚBLICO

7.6. El treinta de diciembre de dos mil diecinueve, se publicó en el diario oficial “El Peruano” la Ordenanza Nº 2200-MML titulada “Ordenanza que aprueba el Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas y el Cuadro de Infracciones y Sanciones Administrativas de la Municipalidad Metropolitana de Lima”, siendo que en el artículo 1°, en la Primera y Segunda Disposiciones Complementarias y Transitorias, en la Segunda Disposición Complementaria Final y en la Primera y Segunda Disposición Complementaria Derogatoria, se consagra que: “Artículo 1.- Objeto y finalidad El objeto de la presente ordenanza es establecer un régimen de aplicación de sanciones administrativas para la fiscalización y verificación del cumplimiento de obligaciones de carácter administrativo que se encuentren establecidas en normas municipales y otros dispositivos legales de alcance nacional. Asimismo, lograr el cambio voluntario y adecuación de las conductas que puedan tipificarse como infracciones administrativas a las disposiciones municipales administrativas. El Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas tiene por finalidad establecer las disposiciones generales orientadas a estructurar el procedimiento administrativo sancionador, garantizando al ciudadano la correcta aplicación de sanciones ante el incumplimiento de las normas administrativas municipales y evitar la continuación de conductas infractoras, haciendo posible la convivencia pacífica y el bienestar de los vecinos. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS Primera. - Los procedimientos administrativos sancionadores iniciados antes de la entrada en vigencia de la presente ordenanza, continuarán su procedimiento regular bajo las disposiciones de la Ordenanza Nº 984 y sus modificatorias, hasta su culminación. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES […] Segunda. - Reemplácese los términos (redacción del texto) contenidos en las distintas disposiciones de las ordenanzas señaladas en la segunda disposición final, conforme a las disposiciones que le sean aplicables, derivados del Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas - RASA, a fin de mantener la uniformidad y compatibilidad con la presente regulación. De igual forma, para todos los instrumentos de carácter normativo vinculados a la Gerencia de Fiscalización y Control. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS DEROGATORIAS Primera. - Deróguese las Ordenanzas Nº 984 y sus modificatorias; así como el Anexo I: Cuadro Único de Infracciones y Sanciones (CUIS), así como todas aquellas disposiciones que se opongan a la presente ordenanza; a excepción de la Línea 9 del Cuadro Único de Infracciones y Sanciones (CUIS) incorporado por la Ordenanza Nº 2195, el cual pasa a formar el Rubro 10 del Cuadro de Infracciones y Sanciones Administrativas (CISA). Segunda. - Deróguese los códigos de infracción administrativa contenidas en las Ordenanzas Nº 1094, Nº 1193, Nº 1213, Nº 1272, Nº 1502, Nº 1568, Nº 1718, Nº 1778, Nº 1915, Nº 1787, Nº 1850, Nº 1852, Nº 1854, Nº 1855, Nº 1862, Nº 2065, Nº 393, Nº 1940, Nº 1965, Nº 1971, Nº 2123, Nº 2008, Nº 2027, Nº 2059, Nº 2080, Nº 2087, Nº 2110, Nº 2154, Nº 2160, Nº 2186” (subrayado agregado). 

Octavo. - Sobre la infracción con código 08-0309 incorporada a la Ordenanza Nº 984-MML por la Ordenanza Nº 1014-MML y ampliada su aplicación a otro contexto con la Ordenanza Nº 1213-MML 

8.1. En ese amplio marco normativo, tenemos que la Ordenanza Nº 984-MML entró en vigencia el ocho de enero de dos mil siete y surtió efectos jurídicos hasta el treinta de diciembre de dos mil diecinueve, fecha en que fue derogada expresamente por la Ordenanza Nº 2200-MML, siendo que durante dicho periodo de vigencia fue sometida a diversas modificaciones e incorporaciones como las dispuestas por la Ordenanza Nº 2036-MML, la Ordenanza Nº 1014-MML, la Ordenanza Nº 1094-MML, la Ordenanza Nº 1213-MML, entre otras. 

8.2. Asimismo, con la Ordenanza Nº 1014-MML, se modificó la Segunda Disposición Final y Transitoria de la Ordenanza Nº 984-MML que aprobó el Anexo 1 que estableció la tipificación y escala de multas aplicables dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Metropolitana de Lima, habiéndose incorporado en el referido anexo por primera vez, en el apartado 8.3 titulado “obras de uso público” de la línea de acción “urbanismo”, la infracción con código 08-0309 denominada “construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano”, con una sanción de multa ascendente a 0.5 UIT y con la medida complementaria de retiro o demolición. 

8.3. Ahora bien, con la Ordenanza Nº 1094-MML se incorporó o agregó a la Ordenanza Nº 984-MML y su modificatoria con la Ordenanza Nº 1014-MML, el Anexo 2 conteniendo las infracciones con los códigos que van del 06-0101 al 06-0311 de la línea de acción “ornato”, el cual, conjuntamente con el Anexo 1, conformaron la tipificación y escala de multas aplicables dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Metropolitana de Lima. En ese sentido, vale precisar que, con la Ordenanza Nº 1094-MML en nada se varió, sustituyó o alteró las infracciones y sanciones previamente incorporadas por la Ordenanza Nº 1014-MML, entre ellas, la tipificada con código 08-0309 denominada “construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano” del apartado 8.3 titulado “obras de uso público” de la línea de acción “urbanismo”. 

8.4. Por otro lado, está claro que, la Ordenanza Nº 1213- MML se avocó a establecer el marco normativo para los aspectos técnicos y administrativos en lo referido a la autorización de conexiones domiciliarias de los servicios públicos de agua, desagüe, energía eléctrica y gas natural en las vías del Cercado de Lima y vías de la jurisdicción metropolitana. Además, se indicó que, construir u ocupar áreas del Sistema Vial Metropolitano es una infracción en la que podría incurrir alguna persona natural o jurídica si ejecuta obras de instalación de conexiones domiciliarias incumpliendo las obligaciones o prohibiciones que se encuentran establecidas en la misma ordenanza. 

8.5. Además, en mérito a lo previsto en la Tercera Disposición Final y Complementaria de la Ordenanza Nº 1213- MML, tenemos que, con esta última, se incorporó el Anexo 1 que contiene el cuadro de infracciones y sanciones a la Ordenanza Nº 984-MML y su modificatoria con la Ordenanza Nº 1014-MML, lo que en estricto, implicó una ampliación del ya existente Anexo 1 que contenía la tipificación y escala de multas aplicables dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Metropolitana de Lima aprobado por las últimas ordenanzas mencionadas. Además, en el Anexo 1 incorporado por la Ordenanza Nº 1213-MML también se aprecia el tipo infractor con código 08-0309 denominado “construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano” pero con una sanción mayor de multa ascendente a 01 UIT, aunque manteniendo la misma medida complementaria de retiro o demolición y, todo eso, en el marco de eventuales conexiones domiciliarias para los servicios públicos de agua, desagüe, energía eléctrica y gas natural. 

8.6. En ese contexto, esta Sala Suprema, interpretando la Ordenanza Nº 1213-MML y en específico su Tercera Disposición Final y Complementaria, entiende que esta última no modificó el tipo infractor con código 08-0309 denominado “construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano”, incorporado por la Ordenanza Nº 1014-MML a la Ordenanza Nº 984-MML, sino antes bien, la ratificó y extendió sus efectos a un nuevo contexto; por lo tanto, tras la entrada en vigencia de la Ordenanza Nº 1213-MML, el aludido tipo infractor, no solo resultaba aplicable para la construcción u ocupación en áreas del Sistema Vial Metropolitano respecto a las obras en áreas de uso público en materia de urbanismo, sino también, a la ejecución de obras relacionadas a la instalación de conexiones domiciliarias de agua, desagüe, energía eléctrica y gas natural. 

8.7. A mayor abundamiento, consideramos importante dejar sentado que, si bien la Ordenanza Nº 1213-MML no modificó el tipo infractor con código 08-0309 denominado “construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano”, incorporado por la Ordenanza Nº 1014-MML a la Ordenanza Nº 984-MML, lo que sí hizo es modificar tácitamente solo el extremo referido al quantum de la multa, pasando de 0.5 UIT a 1 UIT, esto, en aplicación del principio de posterioridad o también llamado principio de cronología o simplemente en observancia del aforismo lex posterior derogat lex priori, pues, ante la aparente aplicabilidad de dos normas con igual jerarquía (ordenanzas municipales), que coexistieron al mismo tiempo y que resultaban incompatibles solo respecto a la consecuencia jurídica (sanción), debía prevalecer la más reciente (Ordenanza Nº 1213-MML) frente a la más antigua (Ordenanza Nº 1014-MML). 

8.8. Ahora bien, este Colegiado Supremo, producto de lo concluido en el punto precedente, considera imprescindible aclarar que la sanción de multa ascendente a 01 UIT desde la entrada en vigencia de la Ordenanza Nº 1213-MML, podía ser impuesta en los supuestos en que se incurriera en la infracción con código 08-0309 denominada “construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano” ya sea respecto a la ejecución de obras en áreas de uso público en materia de urbanismo o en la ejecución de obras relacionadas a la instalación de conexiones domiciliarias de agua, desagüe, energía eléctrica y gas natural, es decir, había una única multa para un solo tipo infractor (código 08-0309) que resultaba aplicable a los dos escenarios antes descritos. 

Noveno. - Sobre las causales materiales y el caso concreto 

9.1. En el caso de autos, atendiendo a las causales materiales objeto de análisis, se tiene que la controversia radica en determinar si la empresa Punto Visual Sociedad Anónima merecía ser sancionada con una multa de S/ 4,150.00 y con la medida complementaria de retiro por haber incurrido en la infracción con código 08-0309 denominada “construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano” y prevista en la Ordenanza Nº 984-MML tras la incorporación hecha por la Ordenanza Nº 1014-MML, esto, al haberse detectado que instaló un elemento publicitario ubicado en la Av. San Borja Norte, cuadra 8, frente al predio Nº 876, berma central, distrito de San Borja, la cual, es catalogada como una vía colectora conforme a lo previsto en la Ordenanza Nº 341-MML que aprobó el Plano del Sistema Vial Metropolitano de Lima. 

9.2. Siendo así, corresponde tener presente los hechos constatados el veintiocho de junio de dos mil dieciocho mediante el Acta de Fiscalización Municipal Nº 0016176-2018, citada en el Informe Final de Instrucción Nº 6834-2018/MML-GFC-SOF-CVM, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho, obrante a fojas treinta y seis del expediente administrativo digital, en la que se consignó que Punto Visual Sociedad Anónima habría cometido la infracción con código 08-0309 denominada “construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano” y tipificada en la Ordenanza Nº 984-MML con sus modificatorias, esto, al haberse instalado un elemento publicitario ubicado en la Av. San Borja Norte, cuadra 8, frente al predio Nº 876, berma central, distrito de San Borja, sin la autorización de la Municipalidad Metropolitana de Lima. 

9.3. Lo expuesto en el punto anterior fue ratificado con la Resolución de Sanción Administrativa Nº 6380-2018-MML-GFC-SOF, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho, obrante a fojas treinta y tres del expediente administrativo digital, en la que se resolvió sancionar a Punto Visual Sociedad Anónima, aplicándole una multa administrativa, cuyo monto asciende a S/ 4,150.00 soles y la medida complementaria de retiro por la comisión de la infracción con código 08-0309 denominada “construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano”. Dicha decisión fue confirmada con la Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018-MML-GFC-SCS, de fecha veintinueve de octubre de dos mil dieciocho, al haber declarado infundado el recurso de reconsideración y con la Resolución Gerencial Nº 287-2019-MML-GFC de fecha veinte de marzo de dos mil diecinueve, al haber declarado infundado el recurso de apelación, ambas obrantes a fojas veintisiete y cinco del expediente administrativo digital, respectivamente. 

9.4. Ahora bien, en la sentencia de vista se ha concluido que mediante la Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho, se sancionó a la empresa accionante, por la comisión de la infracción con código 08-0309; sin embargo, a criterio de la Sala Superior, dicha infracción no está vinculada a las infracciones que se cometan a propósito del uso o empleo de avisos publicitarios instalados en la vía metropolitana (Ordenanza Nº 1094-MML), sino a lo regulado en la Ordenanza Nº 1213-MML. En tal sentido, la demandada no ha cumplido con acreditar los elementos descriptivos y normativos que configuran el referido tipo infractor por el que se sanciona a la empresa actora, vulnerándose los principios de tipicidad, verdad material y debida motivación. 

9.5. Sin embargo, lo indicado en el punto precedente resulta errado, pues, tal como lo ha puntualizado esta Sala Suprema en el considerando 8.6 supra, tras la entrada en vigencia de la Ordenanza Nº 1213-MML el veinticuatro de enero de dos mil nueve, el aludido tipo infractor (código 08-0309), no solo resultaba aplicable para la construcción u ocupación en áreas del Sistema Vial Metropolitano respecto a la ejecución de obras relacionadas a la instalación de conexiones domiciliarias de agua, desagüe, energía eléctrica y gas natural, sino también a las obras en áreas de uso público en materia de urbanismo como es en el presente caso, dado que el veintiocho de junio de dos mil dieciocho (fecha en la que ya estaba vigente la Ordenanza Nº 1213-MML), se encontró que la empresa Punto Visual Sociedad Anónima había instalado sin autorización de la Municipalidad Metropolitana de Lima un elemento publicitario ubicado en la Av. San Borja Norte, cuadra 8, frente al predio Nº 876, distrito de San Borja, la misma que es considerada una vía colectora conforme a lo previsto en la Ordenanza Nº 341-MML que aprobó el Plano del Sistema Vial Metropolitano de Lima. 

9.6. En consecuencia, a modo de conclusión, podemos inferir que la Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho, la Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018-MML-GFC-SCS, de fecha veintinueve de octubre de dos mil dieciocho y la Resolución Gerencial Nº 287-2019-MML-GFC, de fecha veinte de marzo de dos mil diecinueve, no están inmersas en ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10° del TUO de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General tal como lo indicó el juzgador en la sentencia de primera instancia. Siendo así, queda en evidencia que la Sala Superior incurrió en infracción normativa de la Ordenanza Nº 1014-MML y también en infracción normativa por interpretación errónea de la Tercera Disposición Final y Complementaria de la Ordenanza Nº 1213-MML, por lo que, las dos causales materiales analizadas de forma conjunta, corresponden ser estimadas. 

Décimo. - Actuación en sede de instancia En ese sentido, queda claro que la sentencia de vista emitida por el Colegiado Superior incurrió en infracción normativa de la Ordenanza Nº 1014-MML y por interpretación errónea de la Tercera Disposición Final y Complementaria de la Ordenanza Nº 1213-MML, por lo que, para esta Sala Suprema, al amparo de lo consagrado en el primer párrafo del artículo 396° del Código Procesal Civil aplicado supletoriamente y al haberse estimado las causales materiales invocadas, corresponde declarar fundado el recurso de casación, casar la sentencia de vista; y, actuando en sede de instancia, confirmar la sentencia apelada que declaró infundada la demanda. III. DECISIÓN Por las razones expuestas: declararon FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Metropolitana de Lima, con fecha treinta y uno de enero de dos mil veintidós, obrante a fojas doscientos cincuenta del expediente principal digital; en consecuencia, CASARON la sentencia de vista contenida en la resolución número tres, de fecha diez de diciembre de dos mil veintiuno, obrante a fojas doscientos dieciséis del expediente principal digital; y, actuando en sede de instancia, CONFIRMAR la sentencia de primera instancia contenida en la resolución número seis, de fecha veintiuno de enero de dos mil veintiuno, inserta a fojas ciento setenta y ocho del expediente principal digital, que declaró infundada la demanda; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano” conforme a ley; en los seguidos por Punto Visual Sociedad Anónima contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre Acción Contencioso Administrativa; y los devolvieron. 

Interviniendo como ponente el señor juez supremo Corante Morales. - S.S. DE LA ROSA BEDRIÑANA, AMPUDIA HERRERA, CARTOLÍN PASTOR, CORANTE MORALES. EL VOTO EN DISCORDIA DEL SEÑOR JUEZ SUPREMO LINARES SAN ROMÁN ES COMO SIGUE. - 

I. MATERIA DEL RECURSO DE CASACIÓN Se trata del recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Metropolitana de Lima, mediante escrito de fecha treinta y uno de enero de dos mil veintidós, obrante a fojas trescientos treinta y nueve del expediente judicial digital - NO EJE, contra la sentencia de vista contenida en la resolución número tres, de fecha diez de diciembre de dos mil veintiuno, obrante a fojas doscientos ochenta y cinco del expediente judicial digital, que revocó la sentencia apelada contenida en la resolución número seis, de fecha veintiuno de enero de dos mil veintiuno, obrante a fojas doscientos cuarenta y cuatro del expediente judicial digital, que declaró infundada la demanda; y, reformándola, la declaró fundada.

II. CAUSALES DEL RECURSO DECLARADAS PROCEDENTES Mediante auto calificatorio de fecha ocho de junio de dos mil veintitrés, de fojas ochenta y cinco del cuaderno formado en esta Sala Suprema, se declaró procedente el recurso de casación por las siguientes causales: 

i) Infracción normativa de la Ordenanza Nº 1014-MML. Señala que, como se puede advertir de la sentencia de vista, el colegiado al resolver la causa, no se ha referido ni mucho menos ha analizado la Ordenanza Nº 1014-MML, con la que se modificó la Ordenanza Nº 984-MML, que regula el Nuevo Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas derivadas de la función fiscalizadora, norma que resulta pertinente para resolver el caso de autos, ya que a través de la Ordenanza Nº 1014-MML se introduce la infracción con código 08-0309: “construir u ocupar en áreas del sistema vial metropolitano”. Entonces, indica que fue a partir de la entrada en vigencia de la Ordenanza Nº 1014-MML, que en la Ordenanza Nº 984-MML ya se encuentra tipificada la infracción antes citada, la misma que sanciona todas aquellas actividades (construcción y ocupación) en áreas del sistema vial metropolitano, entre ellos, la instalación de paneles de publicidad; sin embargo, en la sentencia de vista, no se ha razonado sobre la base de dicho ordenamiento, sino, antes bien, se ha obviado la aplicación de dicho precepto normativo, habiendo tan solo razonado sobre la posterior Ordenanza Nº 1213-MML, la misma que no modifica, altera o sustituye el tipo infractor, sino por el contrario, introduce expresamente nuevas causales para la imposición de sanciones como es las instalaciones de suministros (agua, luz, gas), constituyendo todas un único régimen municipal de aplicación de sanciones administrativas derivadas de la función fiscalizadora. Manifiesta de forma categórica que, las infracciones respecto a las obras en áreas de uso público en materia de urbanismo, tipificadas en la Tabla de Tipificación y la Escala de Multas de la Ordenanza Nº 1014-MML, que modifica la Ordenanza Nº 984-MML, no están relacionadas únicamente a la ejecución de obras de instalación de conexiones domiciliarias como erróneamente se considera en la sentencia impugnada. Finalmente, indica que la Sala Superior no tomó en consideración que el código 08-0309: “construir u ocupar en áreas del sistema vial metropolitano” fue tipificado como infracción en materia de urbanismo en el Nuevo Régimen Municipal de Aplicación de Sanción Administrativa, a través de la Ordenanza Nº 1014-MML, publicada el dieciocho de junio de dos mil diecisiete, dentro de la línea de acción 08: urbanismo, 8.3 obras en área de uso público, quedando demostrado que el código en cuestión preexistió antes de la Ordenanza Nº 1213-MML con la aprobación del régimen especial para la autorización de conexiones domiciliarias en vías del cercado y vías metropolitanas de la provincia de Lima. 

ii) Infracción normativa por interpretación errónea de la Tercera Disposición Final y Complementaria de la Ordenanza Nº 1213-MML. Considera que la Sala Superior en la sentencia de vista realizó una interpretación errónea de la norma municipal aplicable, pues, de modo alguno, se verifica que la infracción que se haya imputado a la demandante sea la de “construir u ocupar en áreas del sistema vial metropolitano” dentro de conexiones domiciliarias, sino por haber instalado un anuncio publicitario en áreas del sistema vial metropolitano, conforme al cuadro de infracciones de la Ordenanza Nº 1014-MML que modifica la Ordenanza Nº 984-MML. Señala que el criterio que maneja la Municipalidad Metropolitana de Lima no es ambiguo, sino todo lo contrario, quedando plenamente respaldado que la conducta imputada a la demandante fue la tipificada en la Ordenanza Nº 984-MML y modificatorias, consistente en “construir u ocupar en áreas del sistema vial metropolitano” en materia de urbanismo y no la conducta consistente en “construir u ocupar en áreas del sistema vial metropolitano” como consecuencia de conexiones domiciliarias contemplada en la Ordenanza Nº 1213-MML. Agrega que, la Ordenanza Nº 1213-MML dispuso que la infracción se incorpore al Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas (RASA) y al Anexo 1 del Cuadro Único de Infracciones y Sanciones (CUIS), aprobado por la Ordenanza Nº 984-MML; por ende, la infracción imputada pasó a formar parte del régimen general de aplicación de sanciones administrativas de la Municipalidad Metropolitana de Lima, lo que implica que, en tanto la conducta desplegada configure los elementos objetivos y subjetivos del tipo, la autoridad se encuentra habilitada para imputar la comisión de dicha infracción y, de ser el caso, imponer la sanción correspondiente. Por último, considera que la conducta imputada como infracción en el presente caso, se encuentra prevista expresamente en normas con rango de ley, como lo es la Ordenanza Nº 984-MML, siendo irrelevante para el caso si la ocupación de la vía se ha originado por una construcción de obra referida a conexiones domiciliarias o anuncios publicitarios, dicha circunstancia no forma parte de los elementos objetivos del tipo infractor en el código de infracción impuesto; por lo que, en el razonamiento realizado por el Ad quem no se advirtió la incorporación de las infracciones de la Ordenanza Nº 1213-MML al cuadro de infracciones establecidas en la Ordenanza Nº 984-MML. III. ANTECEDENTES Demanda Mediante escrito de fecha veintitrés de mayo de dos mil diecinueve, obrante a fojas ciento uno del expediente judicial digital, la empresa accionante Punto Visual Sociedad Anónima interpuso demanda contenciosa administrativa, proponiendo las siguientes pretensiones: Pretensión principal: Se declare la nulidad total de la Resolución Gerencial Nº 287-2019-MML-GFC, de fecha veinte de marzo de dos mil diecinueve, que declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por Punto Visual Sociedad Anónima contra la Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018-MML-GFC-SCS, de fecha veintinueve de octubre de dos mil dieciocho, dándose por agotada la vía administrativa. Primera pretensión accesoria a la pretensión principal: Se declare la nulidad total de la Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018-MML-GFC-SCS, de fecha veintinueve de octubre de dos mil dieciocho, que declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho. Segunda pretensión accesoria a la pretensión principal: Se declare la nulidad total de la Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho, a través de la cual, se resolvió sancionar a Punto Visual Sociedad Anónima por la supuesta infracción denominada “construir u ocupar en áreas del sistema vial metropolitano”, código Nº 08-0309, por la instalación de un elemento publicitario ubicado en Av. San Borja Norte, cuadra 8, frente al predio Nº 876, distrito de San Borja, con el monto de S/ 4,150.00 (cuatro mil ciento cincuenta soles con cero céntimos) y con la medida complementaria de retiro. Como sustento de su pretensión, entre sus argumentos, señala lo siguiente: i) El Código de Infracción Nº 08-0309 fue creada por la Ordenanza Nº 1213, cuyo texto fue publicado en el diario oficial El Peruano con fecha veintitrés de enero de dos mil nueve, ahora bien la Ordenanza Nº 1213 está referida a la aprobación del régimen especial para la autorización de conexiones domiciliarias en vías del cercado y vías metropolitanas de provincia de Lima, en ese sentido queda claro que el código de infracción en cuestión fue creado y tipificado dentro de la Ordenanza Nº 1213, que está destinada a reglamentar el Régimen Especial para la autorización de conexiones domiciliarias en vías del cercado y vías metropolitanas de la provincia de Lima, y que como vemos es una ordenanza que reglamenta aspectos totalmente distintos al rubro de la publicidad exterior, cuyo marco normativo y técnico se encuentra en la Ordenanza Nº 1094-MML, por lo que considera que se estaría vulnerando el principio de tipicidad Sentencia de primera instancia La sentencia apelada contenida en la resolución número seis, de fecha veintiuno de enero de dos mil veintiuno, que obra a fojas doscientos cuarenta y cuatro del expediente judicial digital, emitida por la Jueza del Décimo Primer Juzgado Especializado en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, declaró infundada la demanda. Entre sus principales fundamentos se tienen los siguientes: i) Se desprende de los recaudos administrativos, que la administración habría realizado una debida motivación, toda vez que no solo se limitó a citar la normativa pertinente, sino que realizo una fundamentación congruente, entre los hechos materia de litis, justificando de manera adecuada la decisión adoptada. Motivadas. Por lo que no corresponde amparar la pretensión del demandante. ii) En consecuencia, se tiene que la Resolución de Gerencia Nº 287-2019- MML-GFC de fecha veinte de marzo de dos mil diecinueve; no incurre en causal de nulidad, establecida en el inciso 1) del artículo 10 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444; por lo que, corresponde declarar infundada la demanda. 

iii) Es menester precisar que no ha sido vulnerado el principio de legalidad, causalidad, razonabilidad, predictibilidad ni tipicidad, ya que el acto administrativo emitido por la administración se ajusta a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, y comprenden las cuestiones surgidas de la motivación, los mismos que revisados cumplen con lo prescrito. Sentencia de vista El Colegiado de la Tercera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la referida corte superior, mediante sentencia de vista contenida en la resolución número tres, de fecha diez de diciembre de dos mil veintiuno, obrante a fojas doscientos ochenta y cinco del expediente judicial digital, resolvió lo siguiente: REVOCAR la Sentencia contenida en la Resolución Nº Seis de fecha 21/01/2021, obrante de fojas 178 a 188 de autos, que declara: “INFUNDADA la demanda”, interpuesta por Punto Visual S.A. contra la Municipalidad Metropolitana de Lima; y, REFORMÁNDOLA: se declara FUNDADA la demanda en todos sus extremos; y en consecuencia, NULAS la Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF de fecha 16/07/2018, Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018- MML-GFC-SCS de fecha 29/10/2018, y Resolución Gerencial Nº 287-2019-MML-GFC de fecha 20/03/2019. Entre sus principales argumentos se tienen los siguientes: i) En el presente caso, se tiene que, mediante Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho, se sancionó a la empresa demandante, Punto Visual S.A., por la comisión de la referida infracción con Código Nº 08-0309; sin embargo, a criterio del Colegiado dicha infracción no está vinculada a las infracciones que se cometan a propósito del uso o empleo de avisos publicitarios instalados en la vía metropolitana (Ordenanza Nº 1094), sino a lo regulado en la Ordenanza Nº 1213. En tal sentido, la demandada no ha cumplido con acreditar los elementos descriptivos y normativos que configuran el referido tipo infractor por el que se sanciona a la empresa actora, vulnerándose de este modo el principio de tipicidad, pero, además, el de verdad material y debida motivación, establecidos en la Ley Nº 27444, los mismos que a su vez forman parte de las garantías del debido procedimiento. De modo tal que, las resoluciones administrativas materia de impugnación judicial se encuentran inmersas en causal de nulidad prevista en el inciso 1, del artículo 10 de la Ley Nº 27444, por contravención a la legalidad administrativa. IV. CONSIDERANDO PRIMERO: DELIMITACIÓN DEL PRONUNCIAMIENTO CASATORIO En el presente caso se debe determinar si al emitirse la recurrida se ha inaplicado lo dispuesto en la Ordenanza Nº 1014-MML y si se ha efectuado una interpretación errónea de la Tercera Disposición Final y Complementaria de la Ordenanza Nº 1213-MML. 

ANÁLISIS DE LAS CAUSALES CASATORIAS 

SEGUNDO: Infracción normativa [por inaplicación] de la Ordenanza Nº 1014-MML y por interpretación errónea de la Tercera Disposición Final y Complementaria de la Ordenanza Nº 1213-MML 

2.1 Mediante la Ordenanza Nº 1014, publicada el dieciocho de junio de dos mil siete, se modifica la Ordenanza Nº 984-MML, Nuevo Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas Derivadas de la Función Fiscalizadora, estableciendo la tipificación y la escala de multas aplicables dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Metropolitana de Lima, entre las cuales se tiene la infracción con Código 08-0309, por “Construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano”, sancionada con multa de 0.5 UIT [Unidad Impositiva Tributaria] y medida complementaria de retiro o demolición. 

2.2 Posteriormente, se emitió Ordenanza Nº 1213 publicada el veintitrés de enero de dos mil nueve, se aprueba el Régimen Especial para la autorización de conexiones domiciliarias en vías del Cercado y vías metropolitanas de la provincia de Lima, siendo que en la Tercera Disposición Final y Complementaria se dispuso la incorporación a la Ordenanza Nº 984-MML y su modificatoria, Ordenanza Nº 1014, publicada el dieciocho de junio del dos mil siete, del cuadro de infracciones y sanciones aplicables dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Metropolitana de Lima, que como Anexo 1 forma parte de dicha Ordenanza Nº 1213, el cual establece la infracción con Código 08-0309, por “Construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano”, sancionada con multa de 1 UIT [Unidad Impositiva Tributaria] y medida complementaria de retiro o demolición. 

2.3 Para la resolución del presente caso, resulta necesario remitirse al principio de tipicidad que regula y limita la potestad sancionadora administrativa, y se encuentra previsto en el artículo 246, numeral 4, del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, aplicable por temporalidad, según el cual solo constituyen conductas sancionables las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analógica, y los reglamentos de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. Asimismo, a través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria. 

2.4 Sobre el principio de tipicidad, corresponde señalar que: […] la garantía de orden material y alcance absoluto del principio de tipicidad, se desdobla en dos mandatos, uno dirigido al legislador para describir con minuciosidad los elementos de la conducta ilícita y correspondientes sanciones (aplicación del principio de tipicidad en la ley), y un mandato diferente, para el órgano encargado de la imposición de sanciones, que reclama la absoluta adecuación entre el hecho realizado y el tipo descrito en la norma (tipicidad en aplicación de la ley)4. [Énfasis agregado]. 

2.5 De la norma y doctrina precitadas, se concluye que la autoridad administrativa tiene necesariamente que subsumir los hechos del caso concreto en el supuesto genérico que establece la norma que tipifica la infracción y la sanción respectiva, de lo contrario se vulnera el principio de tipicidad, ya que no se puede sancionar por hechos distintos, esto es, que no se condicen con el tipo infractor o conducta sancionable prevista anteladamente en la ley. TERCERO: Resolución del caso concreto 

3.1 En el presente caso, la empresa demandante Punto Visual S.A. arguye que la comuna emplazada le aplicó una sanción distinta al rubro de publicidad que corresponde a la instalación de su elemento publicitario, cuyo marco normativo y técnico se encuentra contenido en la Ordenanza Nº 1094-MML; asimismo, indicó que el código de infracción Nº 08-0309 se encuentra tipificado en la Ordenanza Nº 1213-MML que aprueba el Régimen Especial para la autorización de conexiones domiciliarias en vías del Cercado y vías metropolitanas de la provincia de Lima, por lo que no resulta aplicable. Mientras que, de otro lado, la Municipalidad demandada considera que, en concordancia con la Ordenanza Nº 1094, resulta competente para autorizar la ubicación de anuncios publicitarios en áreas del Sistema Vial Metropolitano, no habiéndose acreditado que haya tipificado equivocadamente los hechos cometidos por la empresa demandante. 

3.2 Al respecto, de autos fluye que, mediante el Acta de Fiscalización Municipal Nº 0016176-2018, de fecha veintiocho de junio de dos mil dieciocho, la Municipalidad Metropolitana de Lima dejó constancia de la comisión de la infracción con código Nº 08-0309 por parte de la empresa Punto Visual Sociedad Anónima, esto por haber ocupado sin autorización áreas del Sistema Vial Metropolitano con un elemento publicitario tipo paleta ubicado en la Av. San Borja Norte, cuadra 8, frente al predio Nº 876, berma central, distrito de San Borja, y se realizó el respectivo registro fotográfico. Se emite la Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF, de fecha dieciséis de julio de dos mil dieciocho, obrante a fojas ciento veintinueve del expediente administrativo digital, donde se resolvió sancionar a Punto Visual Sociedad Anónima, aplicándole una multa administrativa cuyo monto asciende a S/ 4,150.00 (cuatro mil ciento cincuenta soles con cero céntimos) por la infracción con código Nº 08-0309 denominada “construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano”, además, se dispuso la medida complementaria de “retiro”, tiene como base legal específica entre sus normas la Ordenanza Nº 984 y sus modificatorias. Sobre el mismo, la parte administrada (ahora demandante), interpone su recurso de reconsideración, el cual es declarado infundado por la Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018-MML-GFC-SCS, de fecha veintinueve de octubre de dos mil dieciocho, obrante a fojas ciento cuarenta y uno del expediente administrativo digital. Ante ello, esta parte interpone su recurso de apelación, el cual es declarado infundado mediante la Resolución Gerencial Nº 287-2019-MML-GFC, de fecha veinte de marzo de dos mil diecinueve, obrante a fojas ciento ochenta y cinco del expediente administrativo digital, dándose por agotada la vía administrativa. 

3.3 De la revisión de dicha Ordenanza Municipal Nº 984-MML, del siete de enero de dos mil siete, se aprecia que la misma aprueba el Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas derivadas de la Función Fiscalizadora, cuyo título fue modificado por el artículo 1 de la Ordenanza Nº 2036, publicada el tres de abril de dos mil diecisiete, cuyo texto es el siguiente: “Ordenanza Nº 984-MML y modificatorias - Ordenanza que aprobó el Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas (RASA) de la Municipalidad Metropolitana de Lima”. 

3.4 Asimismo, mediante la Ordenanza Nº 1014, publicada el dieciocho de junio de dos mil siete, se modifica la Ordenanza Nº 984-MML - Nuevo Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas Derivadas de la Función Fiscalizadora, estableciendo la tipificación y la escala de multas aplicables dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Metropolitana de Lima, entre las cuales se tiene la siguiente infracción: LINEA DE ACCIÓN 08: URBANISMO […] 8.3 OBRAS EN AREAS DE USO PÚBLICO

3.5 Paralelamente, la Ordenanza Municipal Nº 1094-MML, de fecha veintitrés de noviembre de dos mil siete -que regula la ubicación de anuncios y avisos publicitarios en la provincia de Lima-, establece en su artículo 8, inciso 2, literal c), la competencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima, señalándose que corresponde a esta Municipalidad autorizar la ubicación de anuncios y avisos publicitarios en los bienes de uso públicos de las vías del Sistema Vial Metropolitano, asimismo establece las infracciones y sanciones referidas a la colocación de avisos o elementos publicitarios. 

3.6 Posteriormente, mediante la Ordenanza Nº 1213 publicada el veintitrés de enero de dos mil nueve, se aprueba el Régimen Especial para la autorización de conexiones domiciliarias en vías del Cercado y vías metropolitanas de la provincia de Lima, que tuvo por finalidad establecer el marco jurídico normativo que regula específicamente los aspectos técnicos y administrativos para la autorización de conexiones domiciliarias de los servicios públicos de agua, desagüe, energía eléctrica y gas natural en las vías del Cercado de Lima y vías de jurisdicción metropolitana en el marco de la Ordenanza Nº 203-MML publicada el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y nueve. En su artículo 2 estableció que: “Se encuentra comprendida dentro de la presente Ordenanza la autorización de: 2.1. Conexiones Domiciliarias de agua y desagüe 2.2. Conexiones Domiciliarias de energía eléctrica. 2.3. Conexiones Domiciliarias de gas natural”. 

3.7 Así se tiene, que en la Tercera Disposición Final y Complementaria de dicha Ordenanza Nº 1213 se dispuso la incorporación a la Ordenanza Nº 984-MML y su modificatoria, Ordenanza Nº 1014, publicada el dieciocho de junio del dos mil siete, del cuadro de infracciones y sanciones aplicables dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Metropolitana de Lima, que como Anexo 1 forma parte de dicha Ordenanza Nº 1213, el cual establece lo siguiente: ANEXO I CUADRO DE INFRACCIONES Y SANCIONES […] 8.3. OBRAS EN ÁREAS DE USO PÚBLICO

3.8 De esta manera, se advierte que la Tercera Disposición Final y Complementaria de la Ordenanza Nº 1213-MML introduce una tipificación y sanción similares, pero no idénticas a la prevista en la Ordenanza Nº 984-MML y su modificatoria, Ordenanza Nº 1014, puesto que se encuentra constreñida al Régimen Especial para la autorización de conexiones domiciliarias en vías del Cercado y vías metropolitanas de la provincia de Lima, esto es, para la ejecución de obras de instalación de conexiones domiciliarias de los servicios públicos de agua, desagüe, energía eléctrica y gas natural, en las vías del Cercado de Lima y vías de jurisdicción metropolitana. Ello se evidencia de los montos distintos de las multas a imponer (0.5 UIT y 1 UIT). 

3.9 Como se ha indicado, la comuna emplazada, le imputó a la parte actora la comisión de la infracción prevista con Código Nº 08-0309, “Construir u ocupar en áreas del Sistema Vial Metropolitano”, imponiendo una multa de 1 Unidad Impositiva Tributaria, prevista en la Ordenanza Nº 1213-MML, por haber colocado un elemento publicitario en el sistema vial metropolitano. Sin embargo, dicha infracción y sanción se encontraban previstas para el Régimen Especial para la autorización de conexiones domiciliarias en vías del Cercado y vías metropolitanas de la provincia de Lima, regulada por dicha Ordenanza Nº 1213-MML, esto es, para un supuesto de hecho distinto al de colocación de avisos o elementos publicitarios, por lo que se verifica que la entidad demandada vulneró el acotado principio de tipicidad, al haber sancionado al demandante por una infracción que no correspondía a los hechos del presente caso. 

3.10 Asimismo, cabe señalar que la entidad demandada, a través de este recurso extraordinario, denuncia la inaplicación de la Ordenanza Nº 1014, publicada con fecha dieciocho de junio de dos mil siete, que modificó la Ordenanza Nº 984, señalando que: “[…] el colegiado al resolver la causa, no se ha referido ni menos ha analizado la norma en referencia [Ordenanza Nº 1014], por la que se modificó la Ordenanza Nº 984, que regula el Nuevo Régimen Municipal de Aplicación de Sanciones Administrativas derivadas de la Función Fiscalizadora […]”; pero resulta necesario indicar que, la sentencia recurrida sí ha analizado la Ordenanza Nº 1014 en su resolución, conforme se aprecia en el sétimo y décimo primer considerando de la sentencia de vista, donde expresa la norma según su desarrollo y estudio del caso, por lo cual se desvirtúa lo denunciado por la entidad demandada, sin perjuicio de ello, de lo anteriormente expuesto, resulta claro que la propia entidad emplazada fue quien aplicó lo dispuesto en Tercera Disposición Final y Complementaria de dicha Ordenanza Nº 1213, por ende, el pronunciamiento en sede jurisdiccional pasa por determinar si ello era factible, lo cual se descarta en observancia del principio de tipicidad, conforme se ha señalado precedentemente. 

3.11 A mayor abundamiento, la Ordenanza Municipal Nº 1094-MML que regula la ubicación de anuncios y avisos publicitarios en la provincia de Lima, que dispone la competencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima, para autorizar la ubicación de anuncios y avisos publicitarios en los bienes de uso públicos de las vías del Sistema Vial Metropolitano, resultaba la adecuada para determinar la comisión de la infracción por haber colocado un elemento publicitario en una vía metropolitana, hecho que se imputa a la demandante, tanto más, si esta ordenanza es invocada en la contestación de la demanda de la entidad recurrente, donde a fojas ciento cincuenta y nueve del expediente judicial digital señala lo siguiente: “[…] el Artículo 8 de la Ordenanza Nº 1094, establece la competencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima para autorizar la ubicación de anuncios y avisos publicitarios dentro de la jurisdicción de Lima Metropolitana […]”. 

3.12 De esta forma, carece de sustento la afirmación de la entidad recurrente en el sentido que a partir de la entrada en vigencia de la Ordenanza Nº 1014, el día siguiente a su publicación, diecinueve de junio del dos mil siete, que en la Ordenanza Nº 984 ya se encontraba tipificada la infracción antes citada, la misma que sanciona todas aquellas actividades (construcción y ocupación) en áreas del sistema vial metropolitano, entre ellos, la instalación de paneles de publicidad. Pues la propia comuna demandada había emitido la Ordenanza Municipal Nº 1094-MML que regula la ubicación de anuncios y avisos publicitarios en la provincia de Lima, precisamente para regular la instalación de avisos o elementos publicitarios en áreas del sistema vial metropolitano. 

3.13 En esta línea, le corresponde a la entidad emplazada asumir el error de tipificación de la infracción que se le atribuye a la actora, no resultando admisible que pretenda subsumir la colocación de anuncios y avisos publicitarios (ya sea de tipo paleta o paneles de publicidad) como una supuesta conexión domiciliaria en vías del Cercado y vías metropolitanas de la provincia de Lima, esto es, para la ejecución de obras de instalación de conexiones domiciliarias de los servicios públicos de agua, desagüe, energía eléctrica y gas natural, como se ha explicado precedentemente, lo cual no solo vulnera el principio de tipicidad, sino el principio de verdad material también. 

3.14 Además, debe resaltarse que la entidad emplazada en su recurso de casación sostiene que la Tercera Disposición Final y Complementaria de la Ordenanza Nº 1213-MML es clara al señalar que el catálogo de infracciones por incumplimiento de las obligaciones y prohibiciones establecidas en el Anexo I de la Ordenanza Nº 1213-MML se incorpora/adiciona a la Ordenanza Nº 984-MML; y, aun cuando el código de infracción y el supuesto de hecho sea similar al tipificado en la Ordenanza Nº 1014-MML que modifica la Ordenanza Nº 984-MML, no significa que la infracción tipificada haya sido sustituida y/o modificada por la Ordenanza Nº 1213-MML. Por consiguiente, la comuna demandada reconoce que la Ordenanza Nº 984-MML no puede considerarse como reemplazada o derogada tácitamente por la Ordenanza Nº 1213-MML, en consecuencia, no puede asumirse que regulaban la misma infracción en su totalidad con el código Nº 08-0309. 

3.15 De otro lado, la recurrente afirma que la conducta imputada como infracción en el presente caso, se encuentra prevista expresamente en normas con rango de ley, como lo es la Ordenanza Nº 984-MML, siendo irrelevante para el caso si la ocupación de la vía se ha originado por una construcción de obra referida a conexiones domiciliarias o anuncios publicitarios, pues, dicha circunstancia no forma parte de los elementos objetivos del tipo infractor en el código de infracción impuesto. Al respecto, debe reiterarse que la propia emplazada ha emitido la Ordenanza Municipal Nº 1094-MML que regula la ubicación de anuncios y avisos publicitarios en la provincia de Lima, precisamente para regular la instalación de avisos o elementos publicitarios, en el caso de autos es de tipo paleta, en áreas del sistema vial metropolitano, por ende, sí resulta relevante verificar que tipo de construcción o instalación de aviso publicitario se ha ejecutado a fin de aplicar la norma municipal pertinente, en resguardo del principio de tipicidad, siendo que la entidad emplazada aplicó erradamente la Ordenanza Municipal Nº 984-MML, modificada por la Ordenanza Nº 1014, como se ha explicado precedentemente. 

3.16 En consecuencia, a modo de conclusión, se tiene que la Resolución de Sanción Administrativa Nº 06380-2018-MML-GFC-SOF, la Resolución de Subgerencia Nº 3476-2018-MML-GFC-SCS y la Resolución Gerencial Nº 287-2019-MML-GFC, están inmersas en la causal de nulidad previstas en el numeral 1 del artículo 10 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, por vulnerar el principio de tipicidad. Por ende, no se evidencia que la Sala Superior haya infringido la Ordenanza Nº 1014-MML y la Tercera Disposición Final y Complementaria de la Ordenanza Nº 1213-MML, razón por la cual, estas causales devienen en infundadas. 

V. DECISIÓN Por los fundamentos antes vertidos, MI VOTO es porque se declare INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Metropolitana de Lima, mediante escrito de fecha treinta y uno de enero de dos mil veintidós, obrante a fojas trescientos treinta y nueve del expediente judicial digital; en consecuencia, NO SE CASE la sentencia de vista contenida en la resolución número tres, de fecha diez de diciembre de dos mil veintiuno, obrante a fojas doscientos ochenta y cinco del expediente judicial digital, emitida por la Tercera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, SE DISPONGA la publicación de la presente resolución en el diario oficial El Peruano, conforme a ley; en los seguidos por Punto Visual Sociedad Anónima contra la Municipalidad Metropolitana de Lima sobre nulidad de resolución administrativa; y, se devuelva.

Juez Supremo Linares San Román. SS. LINARES SAN ROMÁN.